Özelleştirmenin Yeni Evresi: Kamudan Sermayeye Bitmeyen Transfer

Özelleştirmenin Yeni Evresi: Kamudan Sermayeye Bitmeyen Transfer

1980 sonrasında dünya ekonomisinin küreselleşme sürecine girdiği dönemin sermaye birikim modeli olan post Fordist modelden kaynaklanan dört kalkınma paradigması vardır. Bunlar Washington Uzlaşması, Post-Washington Uzlaşması, Pekin Uzlaşması ve Mumbai Uzlaşması. İlk ikisi IMF ve Dünya Bankası patentli uzlaşmalardır. Türkiye tercihini birbirinin devamı niteliğinde olan Washington ve Post-Washington’dan yana kullanıyor. Bu devamlılık içeren iki uzlaşmadan Post-Washington olanı “Genişletilmiş Washington Uzlaşması” olarak da adlandırılır. Her ikisi de neoliberal politikaları esas alıyor ve dayatıyor. Bu uzlaşmalarda uzlaşanlar IMF ile Dünya Bankası’yla koşullu borçlanma ilişkisine giriyor: “Şunları yaparsan sana şu kredileri veririm, senden isteğim dünya ekonomisine benim istediğim şekilde eklemlenmen.”

24 Ocak’tan Bugüne: Neoliberal Dönüşümün Tarihsel Kökenleri

Türkiye’de bu süreç ise 24 Ocak Kararları ile başlıyor. Ardından 90’lı yılların ikinci yarısına kadar süreç devam ediyor. Hedef ise bütçeyi küçültmek; enerji, sağlık, eğitim ve kamu hizmetlerini ticarileştirmek ve daha sonra da zaman içerisinde bu alanları özel sermaye açmak. Bunun dışında bir başka hedef ise piyasayı düzenleyen, çeşitli mücadeleler sonucu ülkenin hukuk sistemine taşınmış regülasyonların tasfiyesi. Buna kuralsızlaştırma deniyor. Örneğin, taban ve tavan fiyatlarının zamanla kaldırılması. Bir diğer hedef ise Kamu İktisadi Teşebbüslerinin (KİT) özelleştirilmesi. Bunlar Washington Uzlaşması’nın üç temel politika aracıdır. Türkiye’de 24 Ocak Kararları ile daha çok serbest piyasaya yönelik eylemler öne çıktı. Mesela devletin müdahalesinin azaltılması, çiftçiyi koruyan desteklerin kaldırılması gibi. Özelleştirme bu programın ana öğesi değildi. Washington Uzlaşması dediğimiz bu dayatmanın çevre ülkelerdeki uygulama sonuçlarına bakıldığı zaman ülkeden ülkeye bu hedeflerin sıralaması değişebiliyor.

24 Ocak Kararları’nın ardından gelen sıkıyönetim süreci geldi. 24 Ocak Kararları’nın siyasi anlamda rahat uygulanabilmesi için askeri darbe kaçınılmaz oldu. Bunun laboratuvar denemesi ise 11 Eylül 1973 Darbesi’yle Şili’de yapılmıştı. Şili’de ortaya çıkan şey ise neoliberal politikaların otoriter bir rejimde uygulanabildiğiydi. Ama Türkiye’de ise demokratik bir rejim içerisinde bu neoliberal politikaları uygulamaya koydular. Kısa bir süre sonra anlaşıldı ki bu mümkün gözükmüyor. Dolayısıyla 24 Ocak Kararları’nın siyasi açıdan kolay yürütülebilmesi için 12 Eylül 1980 Askeri Darbesi bunun tamamlayıcısı oldu. Böylece Şili deneyiminde görülen benzer sonuçlar Türkiye’de de görülmeye başladı. Şili’de direkt başlayan bizde ise piyasalarda liberalleştirmeye çalışarak başladı bu süreç. Uygulanamadığı görülünce de askeri darbeyle güvence altına alındı.

Bu sürecin ideolojik altyapısı ise Dünya Bankası’nın yapısal uyum programlarıyla birlikte somutlaştı. Özelleştirme bu yapısal uyum programlarının bir öğesi haline geldi. Turgut Özal’ın başkanlığındaki Anavatan Partisi (ANAP) iktidarı da bunları benimsedi. 24 Ocak Kararları’nın iktisadi açıdan mimarı olan Turgut Özal, iktidarın da başı olarak bu politikalara kolaylıkla uyum sağladı. Özelleştirme politikaları da böylelikle benimsenmiş oldu. Her ülkede farklılık gösteren özelleştirme süreci de böylelikle yakalanmış oldu.

Washington Uzlaşması’nın Türkiye Laboratuvarı

Bununla ilgili Dünya Bankası, Türk sisteminin nasıl sorunları olduğuna ve özelleştirme gereksinimine dair raporlar yayımladı. Verimli değil, etkin değil gibi bir takım verilerin çarpıtılmasıyla ideolojik altyapılarına adeta meşruluk kazandırdılar. 1985-1986 yılında özelleştirme süreci böylelikle başlamış oldu. AKP iktidara gelinceye kadar aşağı yukarı 8,2 milyar dolarlık bir özelleştirme geliri elde ediliyor. ANAP ideolojik olarak buna fazlasıyla hazır. Dünya Bankası raporlarıyla da Özal’ın görüşleri örtüşüyor. Bu özelleştirmelerin AKP’ye kadar hız kazanamamasının sebebiyse özelleştirmelerin hukuki altyapısının hazırlanmamış olması. Bir diğer sebepse işçi sınıfının örgütlü yapısı siyasal ve sendikal anlamda o dönemlerde çok ciddi şekilde direndi. Harb-İş ve Petrol-İş önderliğinde Kamu İşletmeciliğini Geliştirme Merkezi kuruldu. Mümtaz Soysal başkanlığında epey mücadele edildi, pek çok şey Danıştay’dan geri döndü. Kısacası hukuki alt yapı oluşturulamaması ve direniş bu özelleştirme faaliyetleri sekteye uğrattı.

Ardından ise AKP iktidara geldi. AKP ile hukuki olanaklar daha da arttı. Anayasal rahatlamalar yaşandı. AKP ile hukuki altyapı oluşturuldu ve özelleştirmelerin önü açıldı. 2004-2009 döneminde aşağı yukarı 30,4 milyar dolarlık bir özelleştirme yapıldı.

Özelleştirme: Kamusal Varlıkların Sermayeye Devri

Kamunun bir alanda çekilmesiyle özel sektöre bir birikim aktarımı oluyor. Hazıra konma, mirasın üzerine oturma gibi. Geçmiş servetlerin el değiştirmesiyle, devletten özel sektöre geçmesi söz konusu, bu Washington Uzlaşması’nın ruhuna da uygun. Kamunun ekonomideki payı böylelikle küçülmüş oluyor. KİT’lerin özelleştirilmesi, bütçenin küçültülmesi, kamunun ekonomide aktif rol oynadığı alanlardan geri çekilmesi olarak özetlenebilir. Bu alanlardan kamu geri çekilirken bu alanları özel sektöre bırakıyor. Sermaye birikimine bir alan açıyor. İlk varılmak istenen şey bu.

Bir başka şey ise bu özelleştirme gelirlerinin ciddi bir kısmı da bütçeye gelir olarak gidiyor. Bu özelleştirme gelirleri bütçeye gelmeseydi kamu hizmetleri üretimi vergilerle finanse edildiğinden sermayenin bu çarkı döndürmesi için yeni yükler aranacaktı veya bu yükü sermayenin üstlenmesi lazımdı. Çünkü bu kesimlerin dolaylı vergileri zaten fazla, ama sermayeden alacağı vergileri özelleştirme gelirleriyle bütçeye katılıyor. Aslında yapılan sermayenin vergi yükünü düşürmek. Yani sermayeye bir yandan servet transferini kolaylaştırıyorsun, diğer yandansa vergi yükünü azaltıyorsun.

Özelleştirme kapsamına alınmakla birlikte henüz satılmamış işletmelere güzelleştirme yatırımları yapılıyor. Sermaye bunları cazip bulsun da alsınlar diye uğraşıyorlar. Mesela BOTAŞ, TEDAŞ, EÜAŞ, TEİAŞ, TCDD gibi. Cumhurbaşkanlığı’nın yayımladığı yatırım programları var, burada yatırım, proje stokları var. Bu özelleştirme kapsamına alınan yerler hemen alıcı bulsunlar diye ciddi boyutlarda yatırımlar yapılıyor. Özelleştirilecek kurumların yatırımlarını bile devlet üstleniyor. Yatırım programına bakılacak olursa bunlar açık açık anlatılıyor. Özelleştirme gelirinin bir kısmı bütçeye aktarılıyor, ama geri kalanıysa borç ve sermaye aktarımı olarak özelleştirme programındaki kuruluşlara aktarılıyor. Tekrar anlatmak gerekirse özelleştirme gelirinin büyük bir kısmı bütçeye gitti, bütçeye gidince sermayenin vergi yükü azaldı, bu yük oraya gitmeseydi gelir vergisi ve dolaylı vergilerle ödenecekti.

Özelleştirilen kuruluşların yöneticilerine bakılacak olursa bu kaynak transferlerini yapanların oralarda görülmesi şaşırtıcı olmaz. Kamudan bu transferleri yapanlar bir dönem sonra özelleştirilen kurumların şirketlerinde yönetici olarak görülebiliyor.

Yönetişim ve Piyasa Dostu Devletin İnşası

Bu deregülasyonların Washington ve Post Washington Uzlaşması üzerinden yapılması gerekiyor. Bunları yapacak düzenleyici kurumlar kuruluyor. Rekabet Kurulu, Enerji Kurulu vb. Bunlar düzenlemeleri yapacak kurumlar. Kurumların daha az maliyetle sermayeye aktarılabilmesi için kamuda yeniden bir düzenlemeye gidiliyor. Bütünüyle sermayeden yana bir yapılanmaya gidiliyor. Bunu da sonradan türetilen yönetişim denilen bir anlayışla yapıyorlar. Bu kurullara 3 koltuk belirlediler. Bu koltukların birine STK’leri her karar mekanizmasını kapsayacak şekilde yerleştirdiler, diğerine her koşulda özel sermayenin bizzat doğrudan temsilcilerini koydular ve sonuncusuna da bürokratları akredite ederek yerleştirdiler. Yani oluşturulan kurullardaki koltuğun 3’ü de sermayeye verildi, sermaye için dizayn edildi. Yönetişim modeli sayesinde sermaye temelinde bir kaynak tahsisi güvence altına alındı. “Tüm iktidar sermayeye” dediler yani.

Piyasa devlet karşıtlığı yerine piyasayı tamamlayan devlet anlayışı hâkim kılınıyor. 80 öncesinde piyasa mı devlet mi kıyası varken, bugün bu ikisi birbirini tamamlayacak durumu hâkim. Piyasa dostu devlet diye bir şey uydurdular. Devleti küçülteceğiz, ama küçülttüğümüz bu devleti de piyasa dostu yapacağız diyorlar. Gelinen aşamada kamu hizmetleri de özel sektör anlayışıyla üretilmeye başlanıyor. Özel sektörün işletme tekniklerinin kamu hizmetine uygulanması da Post-Washington Uzlaşması’yla devreye sokuluyor. Buna yeni kamu işletmeciliği modeli deniyor. Kamu hizmetini ticari esaslara/kurallara göre üreten işletme yani. Burada ucuz sağlık yok, burada herkese eğitim anlayışı yok. Burada olansa hizmetten yararlanan yurttaş değil müşteri olarak algılanıyor. Müşteri odaklı bir kamu hizmeti devreye girmiş oluyor. Yurttaş müşteri haline getiriliyor. Piyasayla uyumlu müşteri odaklı kamu hizmeti üretimi yapılıyor yani.

Bununla birlikte kamu özel işbirliği modeli de devreye sokuluyor. Kamu hizmetlerindeki özelleştirme uygulamalarına yönelik karşı çıkışların ve eleştirilerin yoğunlaşması üzerine bunlar arasındaki karşıtlık değil ortaklık öne çıkarılıyor. Kamu işletme modelinin bir versiyonu yani bu da. Ötekinde hizmeti kamu üretiyordu, bundaysa özel sektör şehir hastanesi, köprü, otoyol vb. yaparak sözleşme yapıyor. Yolcu garantisi, hasta garantisi, araç garantisi gibi şeyler devlet tarafından güvence altına alınıyor.

KİT Yönetişim Reformu ve Gizlenen Özelleştirme Gündemi

Eskiden özelleştirme programları Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın internet sitesinde açıkça yer alırdı. 2026 yılı Özelleştirme Programı gibi başlıklar olurdu. Şimdi yok. Bir diğer önemli nokta şu: Bazı KİT’ler Varlık Fonu’na devredildi. Ancak bu devredilme, onların KİT statüsünü ortadan kaldırmıyor. Çünkü 233 sayılı KHK’ya tabi olmaya devam ediyorlar. Yani Özelleştirme İdaresi portföyünden çıkıp Varlık Fonu’na geçmiş olmaları, kamusal niteliklerini hukuken değiştirmiyor.

Eskiden bu bilgiler yıllık programlarda açıkça yer alırdı. Ancak AKP döneminde gerek kalkınma planlarında gerek Orta Vadeli Programlarda gerek yıllık programlarda özelleştirme hedefleri ayrı bir başlık altında verilmemeye başlandı. Bunun yerine kamu kesimi genel dengesi içinde, bir rakam kalemi olarak gösteriliyor.

Kalkınma planlarında Kamu İşletmeciliği ve Özelleştirme diye bir alt başlık var. Örneğin 12. Kalkınma Planında ve 2026’ya ait yıllık programında da böyle. Ama çok ilginç bir durum var: KİT’lere ilişkin hedefler açıkça yazılıyor; özelleştirmeye ilişkin somut hedefler yok. Eğer başlığın adı Kamu İşletmeciliği ve Özelleştirme ise, her iki alan için de net hedefler konulması gerekir. Bu bilgilendirme ve saydamlık açısından ciddi bir sorun.

Özelleştirme gelirlerini nerede görüyoruz? Kamu kesimi genel dengesi tablolarında, genel devlet büyüklükleri verilirken bir kalem olarak. OVP’de de böyle, yıllık programda da böyle. Ama bu format uzman olmayan birinin görebileceği bir format değil. Genel devlet dengesi tablosunu okuyabilen biri ancak oradan özelleştirme gelirini yakalayabiliyor. Bu açıkça şeffaflığa aykırı.

12. Kalkınma Planı’ndaki 418 numaralı politika tedbirinde şöyle deniyor: “Etkin bir piyasa mekanizması oluşturma hedefi doğrultusunda özelleştirme uygulamalarına devam edilecektir.” Altında 418.1, 418.2 gibi alt tedbirler var. Örneğin 418.1’de deniyor ki: “Uzun vadeli sektörel öncelikler çerçevesinde, halka arz dahil olmak üzere yeni ve alternatif modeller kullanılacaktır.” Peki hangi varlıklar? Hangi sektörler? Belirtilmemiş. Bir başka tedbir: “İşletme hakkı devri yöntemiyle özelleştirilmesi planlanan varlık ve tesislere ilişkin işlemler tamamlanacaktır.” Hangi varlıklar? Hangi tesisler? Açıklama yok. Bir diğeri: “Özelleştirme portföyünde bulunan şirket ve varlıkların özelleştirilmesine devam edilecek, özelleştirme potansiyeli olan yeni şirket ve varlıklar portföye dahil edilecektir.” Mevcut portföyün tam dökümü bile net değilken, yeni eklenecek varlıkların kimler olduğu hiç belli değil. Bu ciddi bir belirsizlik.

Köprüler, Otoyollar ve Belirsiz Özelleştirme Gündemi

2010 yılında Özelleştirme Yüksek Kurulu kararıyla otoyollar ve köprüler özelleştirme kapsamına alındı. 2012’de ihale yapıldı. 5,7 milyar dolarlık teklif geldi. Cumhurbaşkanı Erdoğan o dönemde “7 milyar doların altında satılması vatana ihanettir” demişti. 2026 programında ise otoyol ve köprülerin özelleştirme geliri içinde yer aldığına dair açık bir veri yok. Ancak Projeler ve Faaliyetler başlığı altında son sütundaki 418.2 numaralı politika tedbirinde “kapsam ve programa alınmasına yönelik hazırlık çalışmaları yapılacaktır” gibi muğlak ifadeler var.

Genel olarak da bu durum şunu gösteriyor; köprü ve otoyollar dışındaki kalemlerin özelleştirilmesi de şu an için yoksa dahi ileride programa alınmayacağı anlamına gelmez. Özellikle seçim takvimi dikkate alındığında, bu tür büyük özelleştirmelerin seçim öncesi gündeme gelmesi ihtimali tamamen dışlanamaz. Buradaki temel sorunlar şunlardır: Özelleştirme programı açık değildir. Portföy net değildir. Gelir kalemlerinin dökümü yoktur. Yeni eklenecek varlıklar belirsizdir. 6 kat artan gelir tahmininin ayrıntısı açıklanmamaktadır. Bu, kamuoyuna ve Meclis’e karşı ciddi bir saydamlık sorunudur. Vergi mükelleflerinin parasıyla yapılmış varlıkların, kamuoyuna açık ve net bir program olmadan özelleştirilmesi meşruiyet sorunu doğurur.

Bu metin 20 Mart 2022 ve 22 Şubat 2026 tarihlerinde Birgün’de yayınlanan yazılardan derlenmiştir.